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理论 | 推进基层政协协商民主建设的几点思考
来源:中国政协杂志  更新时间:2019/5/6  点击:557

推进协商民主广泛多层制度化发展,是党的十八大作出的重要战略部署。今年以来,《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,为推进社会主义协商民主特别是人民政协协商民主建设提供了基本遵循和重要指导。处于我国政协组织架构体系末端的市、县级政协,如何结合基层工作实际,抓好中央文件的贯彻落实,推进基层政协协商民主新发展,是需要深入思考、认真探索、积极破解的重大课题。


加强基层政协协商民主建设,必须把基层政协协商民主放到整个人民政协协商民主体系大局中去把握,这就要求我们正确认识和处理好基层政协协商民主与人民政协协商民主的关系。从逻辑上看,人民政协协商民主与基层政协协商民主的关系,本质上是一般与特殊、整体与部分的关系。这就决定了基层政协协商民主必然具有人民政协协商民主的特点和属性,如作为我国协商民主体系中七种协商渠道之一,唯有人民政协不仅是协商民主的重要渠道,而且是专门协商机构,具有完整的组织体系;人民政协在协商民主的发展过程中,起步早、历史比较悠久,实践经验丰富;是我国较早制度化的协商民主范式,并最先出台贯彻《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》的实施意见;人民政协协商民主理念已经深入人心等。同时,基层政协协商民主也有自身鲜明的特点,而这个特点,最突出的就是“基层”,体现为主体的草根性、内容的具体性、决策的直接性等。这些特点,决定了推进基层政协协商民主建设,无论是对基层社会治理、推进基层决策科学化和民主化,还是对加强基层政协工作、推进人民政协协商民主建设,都具有重大的现实意义,发挥着独特作用。


其一,基层政协协商民主契合了基层社会治理的需要。在基层社会治理中,党领导基层的传统方式是自上而下的“一元制”单向管理,更多的是“集中力量办大事”,主要依靠行政命令来解决问题。这种方式在碰到矛盾时,突出的表现是大包大揽,甚至容易出现“政府买单、群众不买账”的现象。当前,随着人民群众利益诉求的日益多元化、碎片化,这种方式越来越难以适应形势需要,也越来越难以收到满意成效。为此,在基层社会治理中改善党的领导方式,必须改变行政命令、家长式的做法,把由群众自己解决的事交还给群众,更多地呈现平等性、互动性。人民政协是国家治理体系的重要组成部分,深入开展基层政协协商民主,可以说是改善党的领导方式、完善基层社会治理的有效探索。作为最广泛的爱国统一战线组织,基层政协囊括了基层社会各个阶层和群体的代表性人士,通过人民政协,可以进一步扩大基层社会民众有序政治参与的空间,使各种意见、观点在政协得到充分表达、交流和碰撞,形成共识、凝聚力量;也可以将党的主张转化为参加政协的各党派团体和各族各界人士的共同意志与自觉行动,使党领导基层真正实现从“一元管理”向“多元治理”的转变。


其二,基层政协协商民主顺应了“协商于民、协商为民”的要求。习近平总书记指出,人民群众是社会主义协商民主的重点,“要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商,”“找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”这是中国共产党立足于世情、国情、党情,顺应广大人民群众的新期待,在新的历史起点上提出的一个新的理论命题和实践命题。作为党和政府联系群众的桥梁与纽带,人民政协又是专门的协商机构,天然具备搭建基层协商平台的条件。相对于基层党委、人大、政府、街道机构而言,人民政协在与相关利益方的关系方面比较超脱,是基层党委、人大、政府、街道机构与基层各界人民群众进行“商量”的合适的“中间人”,是找到基层人民群众“最大公约数”的重要载体、理想平台。党委、政府通过基层政协渠道用人民政协的方式方法开展协商、倾听民意,有利于协调关系、化解矛盾,有利于找到群众利益的最大公约数,更好地实现人民当家作主。


其三,基层政协协商民主拓展了基层政协工作。发展人民政协协商民主,推动实现广泛有效的人民民主,是各级人民政协的神圣使命和历史责任。不可否认,长期以来,在基层政协工作中存在着对协商民主认识不足、重视不够的问题。有的认为协商民主是上级机关的事情,与基层组织没有多大关系;有的认为协商民主仅是听取意见的一种手段,没有充分认识到政协协商民主的性质地位;有的基层政协对肩负使命认识不够等。这既不利于人民政协协商民主甚至社会主义协商民主的发展,也影响了基层政协工作的深化和拓展。政协协商民主既是一项工作,也是一种理念、一种工作方式,不局限于履行职能的某一环节、某一方面,而应体现在履行职能全过程,贯穿于开展工作各方面。可以说,协商民主为政协履职赋予了新的理念,使政协工作的目标性和方向性更加明确;为政协履职拓展了有效的空间,使政协的平台作用更加凸显;同时也为公众参与政协提供了制度化、组织化的途径,从而提高了政治参与的质量,增加了政治参与的效果。这一点,在基层政协工作中得到了充分体现。比如,近几年,顺应基层协商民主发展的需要,部分地方包括济南市在乡镇(街道)设立了政协工作联络服务机构,虽然这一机构不是一级政协组织,但有利于各级政协委员深入基层、贴近群众,有利于将人民政协各项职能拓展到街道和乡镇层面,有利于充分发挥人民政协在基层协调关系、汇聚力量、服务大局的作用,从而进一步巩固基层政权和扩大党的执政基础。


基于以上认识,我们认为,加强基层政协协商民主建设,是一项长期的、复杂的系统工程,需要立足基层这一最大实际,理清思路,科学谋划,因地制宜,有序推进。


在目标定位上,要把“识民情、接地气”作为基层政协协商民主的出发点,努力让人民群众感到政协离自己很近


发展基层政协协商民主,最大的实际是基层,最大的优势也是基层;让群众感到政协离自己很近,基层人民政协处于重要位置。因此,“识民情、接地气”理应成为基层政协协商民主的出发点。这符合习近平总书记“人民群众是社会主义协商民主的重点”的论断,是中国共产党的群众路线在基层政协的重要体现,也顺应了地方人民政协工作重心下移的发展趋势。这就要求,其协商主体,要尽可能扩大参与范围,努力把基层所在区域内尽可能多的利益群体、社会阶层,都纳入体制内的工作对象范围,通过扩大公民代表的数量和比例,不断提升基层各界参与协商的广度;其协商内容,应当是与基层群众切身利益密切相关,直接关系到群众基本民生和权益保障的事项,真正做到问需于民,商民事、议民事;其协商过程,要充分发挥基层群众的主动性,充分尊重基层群众的意见,做到问计于民,群众自治。正是基于这样的认识,近年来,济南市政协把打造“为民政协”作为新一届市政协的工作目标之一,在充分征求广大委员意见的基础上,在全市政协委员中深入开展了“联系群众、履职为民”主题活动,推出健全联系群众制度、委员进社区、开展文化科技卫生“三下乡”、科教文体法律卫生“四进社区”、开通“12345政协提案线索直通车”,以及公开征集提案线索等9项为民措施,并在全市建立上百个“政协委员社区联系点”,为广大委员深入基层、深入群众,言群众所言、议群众所议提供更多的源头活水,推动我们的协商活动更多地反映民情,更好地体现民意。同时,注重扩大协商活动的开放性,通过邀请基层群众代表参加政协全体会议、专题协商会等形式,努力为公民大众参与公共决策提供一个自由开放的意见表达的民主模式和场所。比如在开展完善基层社会依法治理机制专题协商时,专门邀请了部分基层群众代表、社会工作者与会发言,而且非委员发言比例接近50%,取得了良好的社会效果。


在路径选择上,要坚持因地制宜、有所侧重,努力以协商的地方化、特色化提升协商工作的针对性、实效性


中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,系统提出了政协全体会议、专题议政性常委会会议、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商、界别协商和提案办理协商等形式,对各种协商形式作出了细化规定。这为各级政协组织开展协商民主工作指明了方向。需指出的是,推进协商民主建设,既需要勇于担当的精神、积极推动的热情,还需要具备相当的条件和要素。由于各地情况不大一样,各级政协组织特点各异,所掌握的协商资源有多有寡,需协商的事项有大有小,决定了地方各级政协组织特别是基层政协组织,在推进协商过程中,既要坚持中央的大原则大前提,又不能机械挪用中央文件;体现在协商形式、协商密度的安排等方面,就必须因地制宜而不能整齐划一。比如,全国政协创办的双周协商座谈会,得到了各方面的普遍好评,但这一做法之于地方政协,则由于力所不逮而难以效仿;而听证式协商(各地举办的听证会),则成为市、县两级政协比较富有特色的基层协商形式。对此,俞正声主席特别指出,对地方政协来说,重在把握文件精神实质和基本原则,不能把文件的每条内容都照搬照抄。因此,如何在坚持中央提出的大原则大前提下,结合本地实际,以创新的理念、探索的精神、务实的举措抓好中央文件精神的贯彻落实,做到因地制宜、有所侧重,是基层政协开展协商活动的关键所在。近年来,济南市政协坚持从自身协商工作实际出发,在综合分析协商资源和协商工作需要的基础上,认真谋划,积极探索,逐步形成了以全体会议为龙头,以专题议政性常委会和专题协商会、双月协商座谈会为重点,以对口协商、界别协商、提案办理协商、立法前协商为常态的协商议政新格局。在总体部署上,重点组织实施市委批准的“1225”协商工作计划,即1次全委会、2次专题协商会、2次专题议政性常委会、5次双月协商座谈会;在时间安排上,按照量力而行、适度从紧的原则,专题协商会和专题议政性常委会上、下半年各举办一次,双月协商座谈会自4月份起逢双月进行,其他协商活动灵活安排、交错进行,做到了协商活动张弛有度、有条不紊;在协商内容上,紧紧抓住党政所需、群众所盼、政协所能的题目广泛协商、议政建言,今年选定的协商议题包括济南市“十三五”规划的制定、深化改革、法治济南建设、民营经济发展等。济南市各县、区政协也都开展了各具特色、富有成效的协商活动。比如,有的着重抓好常委会专题议政,有的打造了一年一度的政协论坛,有的把提案办理协商作为贯穿全年协商工作的主线等,既突出了特色,又增强了实效。


在工作推进中,要加强顶层设计与基层探索“两个互动”,形成推进基层政协协商民主建设的合力


总结经验推动工作是重要方法。纵观中办印发的《实施意见》,多处体现了各级政协的实践首创意识和先进经验总结,鲜明突出了人民政协以实践为导向,调动中央和地方两个积极性、尊重各地首创精神的制度特色。基层政协协商民主建设如何推进,也有赖于各级各地结合实际大胆探索,勇于实践,不断总结。多年来,各地政协从实际出发,努力推进基层政协协商民主工作思路、工作方式、工作制度创新,形成了很多各具特色、富有成效的做法,为推进政协协商民主建设作出了积极贡献。比如,有的党委政府主要负责同志亲自协商督办政协重点提案,有的大力推行网络议政和远程协商,有的探索了民主听证和民主恳谈式协商,有的探索开展了立法协商,有的把政协协商工作延伸到了乡镇(街道)甚至村居、社区等。自下而上的工作经验积累和探索固然重要,但具体的实践和成功经验必然要上升为制度尤其是法制才有可能进行高屋建瓴式的顶层设计。在这方面,全国政协的作用至关重要。习近平总书记强调,全国政协党组不仅要加强自身建设,而且还要指导各级政协加强自身建设。具体到基层政协协商民主建设亦是如此。比如,关于加强民主监督,这是各级政协都很关心的问题,全国政协包括济南市政协今年初的常委会工作报告都对此作了重点部署。这既因为部分委员对民主监督职能作用的发挥不甚满意,也因为社会各界对政协民主监督期望较高。这里有个对民主监督怎么看的问题。一方面,我们开展的视察、提案、大会发言、协商等各项经常性工作,属不属于民主监督、有没有监督的成分,如果是,那么我们的民主监督就不算短板,甚至还可以说开展得不错。另一方面,也有个如何科学界定民主监督的问题,它的内涵、外延是什么,功能作用如何定位,一些地方政协开展的民主评议、委员担任特邀监督员等如何完善提升等,都需要深化研究、加强规范,推动各级政协组织、广大委员和社会各界形成共识。因此,中央特别是全国政协应进一步强化在政策理论研究、指导示范、顶层设计等方面的作用,既要鼓励基层勇于探索、积极创新,也要密切关注、主动做好跟进研究的工作,针对不同的基层探索和实践做法,或肯定推广,或修正改进,或纠偏剪除,及时从顶层设计的层面做好配套工作,形成全国各级各地政协依法依章依制推进基层政协协商民主建设的良序,确保基层政协协商民主建设稳妥推进、健康发展。


本文刊登于《中国政协》2015年第22期


作者:殷鲁谦

济南市政协主席


来源:中国政协杂志

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